Ótímabærar athugasemdir

Bloggfærslur mánaðarins, nóvember 2010

27.11.2010 | 01:05

Stjórnlagaþing

Nú stendur fyrir dyrum kosning til stjórnlagaþings, þar sem fjallað skal um hvort breyta þurfi stjórnarskrá lýðveldisins og þá hvernig. Tillögur þingsins verða svo ráðgefandi fyrir Alþingi en ekki bindandi, því hin norræna velferðarstjórn heyktist á slíku valdaafsali. Það hefði enda kallað á kosningar í millitíðinni, sem skiljanlegt er að hún hafi ekki viljað taka sjensinn á. Í ljósi þess, sem síðan hefur gerst (eða ekki gerst!), var það skynsamleg ákvörðun… fyrir ríkisstjórnina a.m.k.

Ég er engan veginn sannfærður um að afgerandi breytinga á stjórnarskránni sé þörf, þó auðvitað megi benda á eitt og annað, sem betur mætti fara. Ég hef engan mann séð leggja fram nein rök um það, að nokkuð í ógnaratburðum hrunsins megi rekja til vanbúnaðar stjórnarskrárinnar, hvað þá að menn hafi leitt líkur að því hvers konar ákvæði hennar hefðu getað fyrirbyggt hrunið eða skaða þess. Nær er að taka undir orð Sigurðar Líndals að menn hefðu betur mátt fylgja þeirri stjórnarskrá, sem við höfum haft.

Einkum má þá horfa til ákvæða þeirra er snúa að þrískiptingu ríkisvaldsins. Þar á milli eru mörk og mótvægi ekki tryggilega bundin og auðvelt er að benda á hvernig framkvæmdavaldið hefur seilst æ freklegar inn á svið löggjafans. Dómsvaldið raunar sömuleiðis, þó í miklu minni mæli sé. Á þessum dögum mega menn svo þola það að stjórnmálaflokkur, vinstrigrænir nánar til tekið, álykti um það hvernig framkvæmdavaldið og löggjafinn eigi að taka fram fyrir hendur löggjafans. Þá er ótalið fimmta valdið (fimmta herdeildin?), en svo nefni ég embættismannakerfið, sem smám saman hefur fengið ótrúleg og ábyrgðarlaus völd í gegnum framkvæmdavaldið, ekki síst hvað löggjöf áhrærir.

Efist menn um að pottur sé brotinn í stjórnskipan landsins nægir að nefna eitt dæmi til. Fjölmiðlasumarið 2004 voru samþykkt lög á Alþingi, sem forseti Íslands synjaði svo samþykkis, með þeim afleiðingum að þingið afturkallaði lögin. Látum þá deilu vera, en hitt blasir við að meiri háttar vafi sat eftir um grundvallarstjórnskipan landsins. Öllum völdum verða að fylgja ábyrgð, en halda má því fram að þarna hafi forseti tekið sér ábyrgðarlaust vald. Finna má öndverðar skoðanir, en um hitt verður ekki deilt að þarna leikur vafi á um stjórnarskrána og stjórnskipunina. Sex árum síðar hefur ekki minnsta tilraun verið gerð til þess að eyða þeim óþolandi vafa.

Vandasmíð

Það má því vel halda því fram að Lýðveldinu Íslandi veiti ekki af lagabót á sviði stjórnarskrár. Stjórnarskrá er hins vegar ekki plagg, sem menn hrista fram úr erminni sisona.

Stjórnarskrá þarf að vera hnitmiðuð, á skýru og algerlega ótvíræðu máli, hún þarf að vera skipuleg og knöpp og í henni á ekki að vera neinn óþarfi. Af henni skal öll önnur löggjöf leidd og stjórnskipunin sömuleiðis. Þar þarf að koma fram hvaðan vald ríkisins er runnið og á því þurfa að vera takmörk, svo ríkið setji ekki lög um annað en því kemur við og ríkið taki sér ekki völd umfram þau, sem þegnarnir hafa og geta framselt því.

— Ég hef ekkert vald til þess að banna þér að bora í nefið og því getur ríkisvaldið ekki tekið sér slíkt vald. Ég hef hins vegar vald til þess að banna þér að bora í nefið á mér og framsel ríkinu það vald og skylda það raunar til þess að framfylgja því banni.

— Eins þarf að liggja fyrir að það vald, sem borgararnir hafa framselt til ríkisins, er skilyrt og að láni. Ríkisvaldið getur ekki framselt það vald neitt annað en aftur til þjóðarinnar. Sumt kann hún að vilja framselja annað, en það verður að vera með afturkræfum hætti, því valdið varðar fleiri en eina kynslóð.

Það er enginn vandi að semja glæsilega stjórnarskrá, en það er gríðarlegur vandi að semja stjórnarskrá, sem hald er í. Mörg verstu einræðisríki heims hafa undursamlegar en gagnslausar stjórnarskrár, meðan gegnheil lýðræðisríki geta þrifist án eiginlegrar stjórnarskrár.

Það verður seint hamrað um of á nauðsyn þess að stjórnarskráin sé einföld og ótvíræð. Því má ekki gleyma að smávægilegustu yfirsjónir, hnökrar eða tvímæli í venjulegum lögum geta haft miklar og ófyrirsjáanlegar afleiðingar þegar fram í sækir. Það á enn frekar við um stjórnarskrá.

Ógæfulegt fyrirkomulag

Ég verð að játa að það fyrirkomulag, sem nú er verið að reyna á, tel ég einkar óskynsamlegt til þess að smíða nýja stjórnarskrá eða betrumbæta hina gömlu. Á stjórnlagaþingi sem þessu er mjög hætt við að lýðskrumarar eða rugludallar taki völdin og að úr verði einhver óskapnaður. Ég hefði talið hálfu skynsamlegra að bjóða út tillögugerð um nýja stjórnarskrá og fela 3-5 hópum hæfra manna að gera drög að henni, sem síðan mætti leggja fyrir eins og 3 stjórnlagaþing og að lokum þjóðaratkvæðagreiðslu.

Fyrir nú utan hitt, að vilji menn gera gagngerar breytingar á stjórnskipaninni — kjósa framkvæmdavald beinni kosningu, afnema forsetaembættið, skipta þinginu í tvær málstofur, áskilja gagnsæi í stjórnarathöfnum o.s.frv. — er málstofa á borð við stjórnlagaþing afar ósennilegur vettvangur til þess arna. Það mætti eins fela því að semja nýjan þjóðsöng, sem öllum líkaði.

Hér er svo mikið í húfi að okkur liggur ekkert á. Raunar er sérstök ástæða til þess að varast allan flýti og í því uppnámi, sem þjóðin skiljanlega er eftir hrunið, eru aðstæður alveg sérstaklega lítið til þess fallnar, að mönnum auðnist að setja saman skynsamlega, öfgalausa og lýðræðislega stjórnarskrá, sem hald er í.

Þess vegna ríður mikið á að á stjórnlagaþingið veljist skynsamt fólk, sem gerir sér grein fyrir ábyrgð sinni og takmörkunum.

Af helstu áhersluatriðum, sem ég hef séð frambjóðendur leggja fram, þykir mér augljóst að þar skorti víða á skilning á eðli stjórnarskrárinnar, nauðsynlegum ákvæðum og ónauðsynlegum. Að ekki sé minnst á hitt, sem til hreinnar óþurftar gæti verið.

Beinar tillögur um stjórnskipunina eru fremur sjaldgæfar og þær eru flestar fremur loðnar nótur um þjóðaratkvæðagreiðslur, persónukjör og þess háttar. Tillögur um skýra skipan valda og ábyrgðar finnast varla og oft eru þær ósamrýmanlegar. Rætt er um persónukjör og að landið verði eitt kjördæmi, mörgum er í mun að kveða flokkakerfið niður o.s.frv.

Í því samhengi er óhætt að minna á að þrátt fyrir margvíslegar tilraunir undanfarnar aldir, hefur mönnum hvergi auðnast að brjóta niður flokkakerfi fyrir fullt og fast og viðhalda lýðræði. Í lýðræðisríkjum spretta flokkakerfi jafnharðan upp aftur, eins og skiljanlegt er; þau byggjast á almennum lífsviðhorfum fremur en stjórnmálakreddum. Þó ekki sé um formlega flokka að ræða, taka menn með svipaðar skoðanir saman höndum á þingi sem utan þess. Slíkt er ekki unnt að koma í veg fyrir og sérhver tilraun til slíks brýtur vitaskuld á frelsi manna.

Vilji menn auka ábyrgð þingmanna og taka upp persónukjör verður því hins vegar trauðla við komið nema með einmenningskjördæmum. Breyti menn landinu í eitt kjördæmi er það hins vegar vísasti vegurinn til þess að slíta þingmenn úr tengslum við umbjóðendur sína, gera þá ábyrgðarlausa og knýta þá fastari böndum við flokksskrifstofurnar eða oddvita flokkanna.

Mannréttindaákvæðin burt!

Þegar frambjóðendur reifa stefnumál sín er algengast að sjá einhver hástemmd orð um hvernig þeir vilji tryggja fagurt mannlíf með hinum ýmsu „mannréttindaákvæðum“. Það rímar svo sem ágætlega við hugmyndir þeirra margra um einhver furðuleg stefnuákvæði um að Ísland skuli vera svona eða hinssegin. Þeir gætu eins reynt ákvæði á borð við: „Ísland er ævintýraeyja, þar sem þegnarnir ganga naktir og lesa súkkulaði af trjánum sér til viðurværis.“

Burtséð frá því hversu skynsamlegar slíkar tillögur eru, þá eru þær beinlínis óviðeigandi: Stjórnarskráin á að vera rammi en ekki pólitísk fyrirmæli.

Ennfremur er ég þeirrar skoðunar að þessi áhersla á mannréttindi í stjórnarskránni bendi til þess að menn séu mjög í viðjum þess vana, sem þeir þykjast vilja losna við. Mannréttindaákvæðin eiga nefnilega ekki heima í stjórnarskrá, en eru þar flest fyrir sögulega hendingu, sem rekja má til uppruna hennar í konungsríki.

Hlutverk stjórnarskrár ætti að vera hverjum manni ljóst, það stendur í nafninu. Stjórnarskráin á að snúast um stjórnskipan ríkisins og annað ekki. Þar inn í geta verið og eiga að vera óbein mannréttindaákvæði, en ekki bein. Þar á ég við það að í stjórnarskrá á að setja ríkisvaldinu hömlur, t.d. með „Hömlur á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða“ og ámóta ákvæðum.

Þar á hins vegar ekki að standa að „Frjáls sé sérhver maður skoðana sinna“, því það kemur stjórnarskrá ríkisins ekki við.

Slík mannréttindaákvæði eiga heima í sérstakri réttindaskrá, sem á að vera óháð stjórnarskránni. Slík ófrávíkjanleg réttindi eru þess eðlis, að um þau er ekki deilt og þeim á ekki að þurfa að breyta nema einhver stórfengleg ný sannindi blasi við mannkyni. En þess vegna þurfa menn líka að gæta sín á að þangað slæðist ekki eitthvert þvaður, að allir menn eigi rétt á hollri hreyfingu, ókeypis afþreyingu, lífshamingju eða því um líku.

Um leið væri þar sleginn tvöfaldur varnagli við því að vond stjórnvöld gætu hróflað við svo mikilvægum grundvelli lýðræðisþjóðfélags. Stjórnarskrárbreytingar eiga eðli máls samkvæmt að vera erfiðar og helst að kalla á aukinn meirihluta atkvæðisbærra manna til þess að minnka líkurnar á því að þeim verði breytt í hugaræsingi eða fyrir stundarhagsmuni. Breytingar á réttindaskrá ættu að vera enn torsóttari, hugsanlega með 4/5 atkvæða þjóðarinnar.

Þess vegna held ég að stjórnlagaþingið gæti gert sjálfu sér og öðrum mikinn greiða með því að byrja á því að úthýsa mannréttindakaflanum öllum og beina þeim ráðum til Alþingis að það hlutist um smíði slíkrar réttindaskrár. Þannig gæti það á fyrsta degi náð umtalsverðum árangri og þrengt hlutverk sitt með þeim hætti, sem líklegri er til árangurs.

Ekki svo að skilja að ég sé bjartsýnn á það. Stjórnskipunarmálin eru flókin og geta verið leiðinleg. Á hinn bóginn er það mun meira freistandi fyrir stjórnlagaþingmennina að eyða sem mestum tíma í smíði óendalega langs mannréttindabálks, sem rímað getur við áhugamál hvers og eins, enda er það þeim útgjaldalítið og einkar vel til þess fallið að kitla hégómagirndina um að komast á spjöld Íslandssögunnar sem einstakir mannvinir, er færðu réttlausri þjóð sinni langþráð réttindi af öllum stærðum og gerðum. Súkkulaði fyrir klæðlausa.

Hvaða fólk á erindi á stjórnlagaþing?

Þegar litið er yfir frambjóðendahópinn fer ekki hjá því að maður skilji sjónarmið „fúla kallsins“. Í þeim stóra hópi er óneitanlega dágott úrval kverúlanta, fólks með patentlausnir og fixídeur, lukkuriddara og sjálfhverfra spekinga, jafnvel þykist ég vita um nokkra sem líta á stjórnlagaþingið sem upplagt tækifæri fyrir sig í þægilegri innivinnu. Ójafnvægi í kynferði frambjóðenda bendir til þess að fólk sé misviljugt til þess að gefa kost á sér og það er ekki ósennilegt að ámóta misvægi sé þegar litið er til skoðana frambjóðenda, enda líklegra að hinir óánægðu foringjar hrópræðunnar bjóði sig fram en einhver úr hinum forystulausa, þögla meirihluta.

En það er líka dágott úrval af prýðilegu fólki, sem tekur sig og hlutverk stjórnlagaþingsins alvarlega. Margt af þessu fólki þekkir maður eða þekkir til. Kynningin á sjónarmiðum þeirra flestra er að vísu oft svo stuttaraleg eða almenn, að það er erfitt að átta sig á uppleggi margra eða hversu vel það fer við sjónarmið manns sjálfs. Yfirleitt getur maður þó áttað sig sæmilega á því. Og svo er það ekki heldur þannig að maður þurfi að vera sammála öllum þeim, sem maður telur að eigi erindi á stjórnlagaþing. Jú, auðvitað vill maður helst sjá sem flest skoðanasystkini sín inni á stjórnlagaþingi, en ég hef líka ríkan skilning á því að þar þurfi fleiri sjónarmið að koma fram.

Því þykir mér mikilvægara að halda rugludöllunum fjarri stjórnlagaþinginu en að þangað veljist aðeins þeir, sem eru yðar einlægum sammála í stóru og smáu. Með slíkum skilmálum myndi þingið enda seint verða fyllt.

Að neðan nefni ég 25 frambjóðendum, sem ég held að geti komið að gagni á stjórnlagaþingi. Rétt er að taka fram að ég er engan veginn sammála þessu fólki öllu í stóru eða smáu. Og ég er örugglega að gleyma einhverjum, sem ég á að vera að nefna… biðst forláts á því fyrirfram.